ΣΥΝΕΧΕΙΑ ΠΕΡΙ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ... Η Άγνωστη Τοπική Αυτοδιοίκηση Του πολίτη Παναγιώτη Παπαγαρυφάλλου Συνέχεια 13η 9. Η αυτοδιοίκηση καί το Σύνταγμα του 1985. Παρά τίς πληθωρικές διακηρύξεις του ΠΑΣΟΚ για την ελευθέρωση του θεσμού από τα πολύχρονα δεσμά του καί «αυτοδιοίκηση χωρίς τα χαλινάρια της», όπως διακήρυσσε η Ν.Δ. δια του Κ. Μητσοτάκη146, η Κρατική πολιτική ήταν εντελώς αντίθετη. Χαρακτηριστικό δείγμα αυτής της Κρατικής πολιτικής καί το αναθεωρημένο Σύνταγμα1985, το άρθρο 102 του οποίου έλεγε: «1) Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους ΟΤΑ, των οποίων πρώτη βαθμίδα αποτελούν οι δήμοι και οι κοινότητες. Οι λοιπές βαθμίδες ορίζονται με νόμο, Οι ΟΤΑ έχουν διοικητική αυτοτέλεια. Οι αρχές τους εκλέγονται με καθολική καί μυστική ψηφοφορία. Με νόμο μπορεί να προβλέπονται για εκτέλεση έργων ή παροχή υπηρεσιών αναγκαστικοί ή εκούσιοι σύνδεσμοι οργανισμών ΤΑ, πού διοικούνται από συμβούλιο με αιρετούς αντιπροσώπους κάθε δήμου ή κοινότητος, οι οποίοι λαμβάνονται κατ' αναλογία του πληθυσμού τους. Με νόμο μπορεί να προβλεφθεί ή συμμετοχή στη διοίκηση των ΟΤΑ δευτέρας βαθμίδας αιρετών αντιπροσώπων τοπικών επαγγελματικών, επιστημονικών καί πνευματικών οργανώσεων καί της κρατικής διοίκησης έως το ένα τρίτο του όλου αριθμού των μελών. Το Κράτος ασκεί στους ΟΤΑ εποπτεία που να μη εμποδίζει την πρωτοβουλία καί την ελεύθερη δράση τους. Οι πειθαρχικές ποινές αργίας και απόλυσης από το αξίωμα των αιρετών οργάνων τους, έκτος από τις περιπτώσεις που συνεπάγονται αυτοδικαίως έκπτωση, απαγγέλλονται μόνο ύστερα από σύμφωνη γνώμη συμβουλίου πού αποτελείται κατά πλειοψηφία από τακτικούς δικαστές. Το Κράτος μεριμνά ώστε να εξασφαλίζονται οι αναγκαίοι πόροι για την εκπλήρωση της αποστολής των ΟΤΑ. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την απόδοση και κατανομή, των φό ρων ή τελών πού καθορίζονται υπέρ αυτών καί εισπράττονται από το κράτος» Πρόκειται για μία διάταξη η οποία ακολούθησε την πεπατημένη του Συντάγματος του 1975 καί συνεπώς η ασκηθείσα κριτική για εκείνο το Σύνταγμα ισχύει καί για το Σύνταγμα του 1985. Έπ' αυτού σημειώνω επιγραμματικά μόνο δύο παρατη­ρήσεις: Όπως το Σύνταγμα του 1975 στην παραγρ. 4 του άρ­θρου 102 αντέγραψε την πρόταση του γράφοντος, έτσι ... ή παραγρ. 4 του άρθρου 102 του Συντάγματος την μετα­φέρει αυτούσια χωρίς όμως να υλοποιείται. Η δεύτερη παρατήρηση αφορά την επιβολή των πει­θαρχικών ποινών στους εκλεγμένους τοπικούς άρχοντες από συμβούλιο του οποίου η πλειοψηφία αποτελείται από τα­κτικούς δικαστές. Συνεπώς, ισχύει καί εν προκειμένω η Κριτική την οποία άσκησα τότε στην ταυτόσημη διάταξη του Συντάγματος του 1975, η οποία ως βάση της πειθαρχικής δίωξης είχε «το δημόσιο συμφέρον, το οποίο αποτελεί μία κατ' ουσίαν πολιτι­κή έννοια». Το γεγονός ότι το πειθαρχικό συμβούλιο αποτελείται κατά πλειοψηφίαν από τακτικούς δικαστές, αυτό δεν σημαί­νει ότι εξασφαλίζεται καί η αντικειμενική κρίσις δεδομέ­νου ότι οι δικαστές διορίζονται από τους Προϊσταμένους της Δικαιοσύνης οι οποίοι με τη σειρά τους διορίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο με κριτήρια πολιτικά κατά κανόνα.147 10. Εν μέσω οικονομικής καχεξίας και πληθώρας αναι­μικών και διάσπαρτων κοινοτήτων ο θεσμός εξακολούθησε να υπολειτουργεί καί στα μέσα της δεκαετίας του '80, όπως προκύπτει από τη Στατιστική Επετηρίδα της ΕΣΤΕ για το έτος 1985-1986, όπως τα παραθέτει επεξεργασμένα ο καθη­γητής Ε. Πανάς, ο όποιος σημειώνει «Κυρίαρχη αδυναμία του συστήματος αποτελεί ο υπερβολικά μεγάλος αριθμός ΟΤΑ, ιδιαίτερα αν συγκριθεί με το μέσο όρο των περισσοτέ­ρων δυτικών χωρών.» Σύμφωνα, λοιπόν, με τα στοιχεία αυτά, στα μέσα αυ­τής της δεκαετίας, ο συνολικός αριθμός των ΟΤΑ ξεπερνούσε τίς 6.000 από τους οποίους το 95% ήταν κοινότητες, οι οποίες ανερχόταν σε 5.700 έναντι 300 δήμων. Από την ανάλυση των στοιχείων προέκυπτε ότι: α) το 45% των ΟΤΑ είχαν πληθυσμό μικρότερο των 500 κατοίκων, β) το 80% μικρότερο των 1.000 και 40% των δήμων μικρότερο των 5.000. γ) 4.200 Κοινότητες είχαν πληθυσμό κάτω των 1.000 κατοίκων. Είναι προφανές όπως και στο απώτερο πα­ρελθόν- ότι αυτή ή κονιορτοποιημένη διάρθρωση του γεωπολιτικού χώρου ήταν παντελώς αδύναμη να αντιμετωπίσει τα μεγάλα προβλήματα των καιρών τόσο σε τοπικό όσο καί σε εθνικό επίπεδο.148 Η πιο πάνω αλήθεια αποδεικνύεται από το γεγονός καί μόνο ότι στη δεκαετία του ’80 «δύο χιλιάδες κοινότητες δέν είχαν το δικό τους σχολείο γιατί δεν πληρούσαν τίς προϋ­ποθέσεις τον νόμου».149 11. Στόν τομέα των αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ, η κυβέρ­ νηση του ΠΑΣΟΚ, με σειρά Διαταγμάτων καί νόμων (π.χ. Π.Δ. 76/1985, Νόμος 1614/1984 καί ΠΔ 323/1989) προέβη στον διαχωρισμό αποκλειστικών καί συντρεχουσών αρμοδιοτήτων. Οι αποκλειστικές κινήθηκαν στις γνωστές κλασικές αρμοδιότητες ενώ οι συντρέχουσες εκτεινόταν σ'ένα ευρύ­τατο φάσμα δραστηριοτήτων, οί οποίες όμως παρέμειναν επί χάρτου, αφού για να υλοποιηθούν απαιτούσαν μία σειρά ανύπαρκτων προϋποθέσεων καί ιδίως οικονομι­κών. Να ένα καί μόνο παράδειγμα: Ό Δήμος ή η Κοινότητα έχει την αρμοδιότητα: «Να αναλαμβάνει την αποθήκευση, διακίνηση καί εμπορία υγρών καυσίμων καί υγραερίων, ιδι­ αίτερα σε νησιωτικές περιοχές.».150 Ενώ το λαθρεμπόριο των καυσίμων στην Ελλάδα οργιάζει για χρόνια καί χρόνια με την ανοχή του Κράτους, το ίδιο αναθέτει αύτη την αρμοδιό­ τητα στους ΟΤΑ, έτσι για να γεμίζουν τα χαρτιά καί να δημι­ ουργούνται εντυπώσεις. ... 12. Το φάσμα αυτών των αρμοδιοτήτων για να μπο­ ρούν οί ΟΤΑ να τις ασκήσουν στοιχειωδώς, όπως ήδη σημειώ­θηκε, προϋποθέτει οικονομικά μέσα πού δεν υπάρχουν και δεν υπήρχαν. Την έλλειψη αυτή κάλυπταν οί ΟΤΑ με δανεισμό, όπως καί το Κράτος. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, οί ΟΤΑ κατέφυγαν στην εύκολη λύση του δανεισμού, ο όποιος την περίοδο 1980-1984 Τετραπλασιάστηκε, γεγονός το οποίο διαρκώς καί πε­ρισσότερο αυξανόταν οι υποχρεώσεις τους για την εξυπηρέ­τηση των δανείων, τα οποία ναι μεν κυρίως, γινόταν από το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων αλλά καί από ξένα πιστωτικά ιδρύματα.151 Δυστυχέστατα το Ελληνικό Κράτος δεν σκέφθηκε ποτέ να ιδρύσει Δημοτική Τράπεζα από την οποία να δανείζον­ται καί να χρηματοδοτούνται οι ΟΤΑ για την υλοποίηση των προγραμμάτων τους. Ό γράφων, ήδη από το 1983 επανέφερε την πρόταση, η οποία είχε γίνει από το 1923 υπό του Χ. Θεοδωροπούλου για την ίδρυση «Τραπέζης Δημοτικής καί Κοινοτικής Πίστεως» και την οποία επανέφεραν φορείς της Τ.Α. στα 1931 καί στη συνέχεια, αλλά χωρίς αποτέλεσμα. Στό άρθρο μου: «Η δημοτική Τράπεζα 60 χρόνια πε­ριμένει»152 για να ενισχύσω την πρόταση σημείωνα ότι: «Σέ πολλές ευρωπαϊκές χώρες, όπως: Αυστρία, Αγγλία, Ιρλανδία, Νορβηγία Γαλλία από καιρό η δανειοδότηση των ΟΤΑ γίνεται εξ ίδιων αυτών πιστωτικών ιδρυμάτων». Τότε, στα 1983, κατέληγε το κείμενο μου: «Είναι ίσως μία σπάνια δημοτική καί εθνική ευκαιρία» Δυστυχώς, πανάσχετοι πολιτικοί, αδιάφορα πολιτικά κόμματα καί πανάσχετοι εκπρόσωποι -κατά κανόνα- του θε­σμού αγρόν ηγόρασαν! Μοναδικό τους μέλημα η εκλογή, η καριέρα, οι ψήφοι καί το κόμμα! Δυστυχισμένη πατρίδα, όπως θα έλεγε καί ο Μακρυγιάννης. 13. Η περιφερειακή ανάπτυξη, αποτέλεσε μεταπολε­μικά ένα από τα ακανθώδη προβλήματα του νεοελληνικού κράτους, σ' ό,τι αφορά την οργάνωση του γεωπολιτικού χώ­ρου καί τη δημιουργία των αναγκαίων προϋποθέσεων λει­τουργίας του. Πριν όμως αναφερθώ στο βασικό νομοθέτημα αυτής της περιόδου, επιστρέφω μερικά χρόνια πίσω για να σημειώσω ότι ανάλογο νομοθέτημα της περιόδου του 1978, δεν ανταποκρινόταν στις κοινωνικές καί οικονομικές ανάγ­κες καί συνθήκες. Η τότε κυβέρνηση ψήφισε το νόμο «περί παροχής κινή­τρων προς ενίσχυσιν της Περιφερειακής και οικονομικής Α­ναπτύξεως της χώρας». Ό γράφων, ασκώντας τότε κριτική κατά του νομοσχεδίου αυτού αποκάλυπτε τα τρωτά του ση­μεία, τα οποία ήταν πολλά. Ανάμεσα σ' αυτά ήταν καί τούτο: «Τεράστια χρηματικά ποσά για τους σκοπούς του νομοσχεδίου δεν θα περνούν από τον έλεγχο της βουλής, μέσω του κρατικού προϋπολογισμού, αλλά θα διατίθενται με απλή υπουργική απόφαση καί σύμ­φωνα με την κρίση του υπουργού Συντονισμού».153 Εξ αφορμής αυτού του άρθρου, ο βουλευτής του ΠΑ-ΣΟΚ Ζαφειρόπουλος, αγορεύοντας στη βουλή καί ασκώντας κριτική κατά του νομοσχεδίου, είπε καί τα εξής προς ενίσχυ­ση της επιχειρηματολογίας του: «Όσον αφορά τις ειδικότερες επιπτώσεις πού θα έχει ό νόμος αυτός στην αποδυνάμωση της λειτουργίας των ΟΤΑ, παραπέμπω τον κ. Υπουργό Συντονισμού και τους κυρίους συναδέλφους σε ένα σημερινό άρθρο του υφηγητού της Παντείου Σχολής κ. Παπαγαρυφάλλου με τίτλο: "Ό νόμος για τα κίνητρα κίνδυνος για την τοπική αυτο­διοίκηση"».154 Για λόγους ιστορικούς, σημειώνω ότι τον επόμενο χρό­νο (1979), η Εταιρία Ελληνικών Σπουδών, οργάνωσε συζήτη­ση με το καυτό αυτό θέμα: «Περιφερειακή ανάπτυξη, Τοπι­κή Αυτοδιοίκηση, Αποκέντρωση» (8-2-1979). Ανάμεσα στους ομιλητές -πού ήταν καθηγητές ΑΕΙ καί υπουργοί- καί ό γράφων, ό οποίος υπογραμμίζοντας τη ση­μασία της γνώσης, για τα ζητήματα αυτά, την οποία δεν καλλιεργούν οι φορείς των ΟΤΑ, κατέληγε: «Αφού οι Δήμοι δεν παίρνουν την πρωτοβουλία της γνώσης, τότε ας την πάρει το Κράτος... να μπολιάσουμε την τοπική αυτοδιοίκηση με τα Πανεπιστήμια, την Παιδεία, με τους τοπικούς άρχον­τες, με το Δημότη Λαό».155 Ό Νόμος 1622/1986 για την «Τοπική Αυτοδιοίκηση, την Περιφερειακή Ανάπτυξη, το Δημοκρατικό Προγραμ­ματισμό». Ό εν λόγω νόμος υπήρξε περισσότερο φιλοαυτοδιοικη-τικός αποβλέποντας, κυρίως, στην ισχυροποίηση των πρωτο­βαθμίων κοινοτήτων δια της συνενώσεως, όπως προέβλεπε το άρθρο 1, το οποίο προέβλεπε την έκδοση των σχετικών Προεδρικών Διαταγμάτων, τα οποία όμως δεν εκδόθηκαν. Με το άρθρο 19, συγκροτήθηκαν οι Νομαρχιακές αυ­τοδιοικήσεις, «οι οποίες έχουν σκοπό την οικονομική, κοινω­νική καί πολιτιστική ανάπτυξη της περιφερείας τους με την ενεργό συμμετοχή των πολιτών στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων». Επειδή, σκοπός αυτής της αναφοράς δεν είναι η κριτι­κή του νόμου, περιορίζομαι να σημειώσω, τίς διατάξεις των άρθρων 61-68, πού αφορούν την Περιφερειακή Όργάνωση και τίς διατάξεις των άρθρων 70-74, πού αφορούν τον «Δημο­κρατικό προγραμματισμό». 14. Ένας ολόκληρος κόσμος άφησε το θεσμό στην τύχη του αποφεύγοντας να δράσει, να θεσπίσει μέτρα, να συγ­κρουστεί για την απελευθέρωση του από τη χρόνια αιχμαλωσία του από τα κάθε λογής πολιτικάντικα συμφέρον­τα, επιβεβαιώνοντας έτσι τούτους τους στίχους του εθνικού μας βάρδου Κωστή Παλαμά: «Οι αφέντες νόμοι δένουν με δεσίματα λογής και τ' ανθρώπου τα φτερούγια και τα πόδια της φυλής» (Δωδεκάλογος). Σάν άλλος Προμηθέας Δεσμώτης ό θεσμός είναι και ήταν σταυρωμένος στους πασσάλους της κρατικής ακηδίας, της ασχετοσύνης των φορέων του καί της δημοτικής χλω-ροφορμιάσεως του Δημότη-Λαού. Πρόκειται για ένα άκρως Κοινωνιοκτόνο καί εθνοζημιογόνο φαινόμενο, το οποίο ματαίως ό γράφων καταπο­λεμά εδώ καί δεκαετίες156 καί επισημαίνουν επιστημονι­κοί φορείς. Εντελώς επιγραμματικά σημειώνω την «Έκθεση Όμά­δας Εργασίας» του ΚΕΠΕ με θέμα: Τοπική Αυτοδιοίκηση (3), Αθήναι 1976, από την οποία μεταφέρω ενδεικτικά τούτα τα στοιχεία: «Εις μεγάλον αριθμόν δήμων 21 Νομαρχιών δεν υπηρετεί πτυχιούχος διοικητικός υπάλληλος» (σελ. 21). «Το βασικόν χαρακτηριστικόν των ΟΤΑ είναι ότι διέπον­ται υπό γενικού κλίματος αδρανείας, στατικόιητας και υποτο­νικής λειτουργίας» (σελ. 22) Διαπιστώνει: «Πληθώρα μικρών Κοινοτήτων (5.758).. απαραδέκτως χαμηλού πληθυσμού (αδυνατούντων) να εξα­σφαλίσουν παροχές υπηρεσιών θεωρουμένων σήμερον ως απα­ραίτητων» (σελ. 24), - «Είναι προφανές ότι οι περιορισμοί της οικονομικής αυ­τών αυτοτέλειας καί το μικρόν μέγεθος τούτων, αποτελούν τους δύο βασικούς ανασταλτικούς παράγοντες δια την ύπαρξιν δυναμικών καί αποδοτικών τοπικών οργανισμών» (σελ. 37). Σύσσωμη η επιστήμη, σύσσωμοι οι ερευνητές, σύσ­σωμοι καί διαχρονικά καταγγελτικοί οι εκπρόσωποι του θεσμού, επισημαίνουν τα τρωτά καί υποδεικνύουν λύσεις αλλά το ανθελληνικό κράτος κωφεύει! Ως προς την αρρωστημένη διάρθρωση των Κοινοτήτων εδέησε να κινηθεί στα μέσα της δεκαετίας του ‘90 με το σχέ­διο «Καποδίστριας» καί εν συνεχεία του «Καλλικράτη». 15. Πριν όμως διαπραγματευτώ -εντελώς επιγραμματι­κά- τα αποτελέσματα αυτής της καθυστερημένης κρατικής ενεργείας, καταγράφω για λόγους ιστορικούς τίς 13 διοικη­τικές περιφέρειες, οι οποίες ήταν οι έξης (Σύμφωνα με το ΠΔ 51/1987): Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης, έδρα Κομοτηνή Κεντρικής Μακεδονίας έδρα Θεσσαλονίκη Δυτικής Μακεδονίας έδρα Κοζάνη Ηπείρου έδρα Ιωάννινα Θεσσαλίας έδρα Λάρισα Ιονίων Νήσων έδρα Κέρκυρα Στερεάς Ελλάδος έδρα Λαμία Δυτικής Ελλάδος έδρα Πάτρα Αττικής έδρα Αθήνα Πελοποννήσου έδρα Τρίπολη Βορείου Αιγαίου έδρα Μυτιλήνη Νοτίου Αιγαίου έδρα Ερμούπολη Κρήτης έδρα Ηράκλειο Η περιφέρεια του 1987 διοικείται από: Το Γενικό Γραμ­ματέα ως Πρόεδρο καί το Περιφερειακό Συμβούλιο, το οποίο συγκροτείται από: 1. Τον Γενικό Γραμματέα ως Πρόεδρο Τους Νομάρχες της Περιφερείας Τους Προέδρους των Ενιαίων Νομαρχιακών Αυτοδιοική­ σεων Έναν εκπρόσωπο από κάθε τοπική Ένωση Δήμων και Κοι­ νοτήτων της Περιφέρειας Έναν εκπρόσωπο των Επιμελητηρίων των Παραγωγικών τάξεων Έναν εκπρόσωπο του Οικονομικού Επιμελητηρίου της Ελ­ λάδος Έναν εκπρόσωπο του Τεχνικού Επιμελητηρίου της Ελλάδος ‘Εναν εκπρόσωπο του Γεωοικονομικού Επιμελητηρίου της Ελλάδος ΄Εναν εκπρόσωπο της ΑΔΕΔΥ 10. Έναν εκπρόσωπο της ΠΑΣΕΓΕΣ 11.Έναν εκπρόσωπο της ΓΣΕΕ Βασική αποστολή του Περιφερειακού Συμβουλίου αυτής της περιόδου ήταν η χάραξη καί εφαρμογή της αναπτυξιακής περιφερειακής πολιτικής.157 Σημειώνεται ότι ή οργανωτική δομή της περιφέρειας διέπεται από το βασικό νόμο 2305/1997, καταγράφει μία σειρά τμημάτων και Διευθύνσεων που έχουν μία μορφή γραφειοκρατίας. Λεπτομερή απεικόνιση αυτής της δομής βλ. την πιο πάνω έκδοση της Ακαδημίας Αθηνών σελ 155-160.