Η Άγνωστη
Τοπική Αυτοδιοίκηση
Του Παναγιώτη Παπαγαρυφάλλου
Συνέχεια 10η
Η λειτουργία του θεσμού υπό το καθεστώς του Συντάγματος του 1975
1 Πριν επιχειρήσω να σκιαγραφήσω τη λειτουργία του θεσμού της Τ.Α. υπό το καθεστώς του μεταπολιτευτικού Συντάγματος του 1975 πρέπει να σημειώσω, εντελώς παρεμβατικά, ότι η επελθούσα δικτατορία του 1967 στο ενδιάμεσο διάστημα των δύο συνταγμάτων (1952 και 1975) κατέλυσε την έννοια της αυτοδιοικήσεως, δεδομένου ότι κατήργησε τα εκλεγμένα δημοτικά και κοινοτικά συμβούλια και τα ανώτερα διοικητικά συλλογικά όργανα των ΟΤΑ.
2. Θεμελιώδες χαρακτηριστικό του θεσμού στη μακραίωνη ιστορική του διαδρομή είναι η εκλογή των τοπικών αρχόντων και όχι ο διορισμός τους, όπως το έκανε το στρατιωτικό καθεστώς της 21ης Απριλίου το 1967 και όπως το ίδιο έκανε και η δικτατορία της 4ης Αυγούστου 1936.
Επειδή όμως όπως έλεγε ο αείμνηστος δάσκαλος μου και πρόεδρος της μεταπολιτευτικής Δημοκρατίας του 1974, Μ. Στασινόπουλος «η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι ένας συμφυής θεσμός με την κοινωνία των ανθρώπων και ως εκ τούτου είναι απαραίτητος σε κάθε καθεστώς Δημοκρατικό ή δικτατορικό», η Αυτοδιοίκηση λειτούργησε και υπό στρατιωτικό καθεστώς. 112
Πάντως όπως και να έχουν τα πράγματα ο θεσμός λειτούργησε και θα έλεγα με τους ίδιους ρυθμούς των προηγουμένων ετών και περισσότερο ηθικά απ’ ότι σε περιόδους Δημοκρατίας, όπως προκύπτει από τη σωρεία των σκανδάλων που μαστίζουν το θεσμό όλα τα χρόνια ετούτα της αρπαχτής!
4,Εκείνο το οποίο θα πρέπει επιγραμματικά να σημειωθεί είναι ότι και στην περίοδο της δικτατορίας επικράτησε η τάση της συνενώσεως των διάσπαρτων και μικρών κοινοτήτων, οι οποίες κατά τα απογραφικά στοιχεία του 1971 ανέρχοταν σε 5.800 δηλαδή ήταν όσες και στην απογραφή του 1861. Επί του προκειμένου μεταφέρω εδώ τα όσα έγραφα συμπερασματικά αναλύοντας τότε τα σχετικά στοιχεία (1971): «των πραγμάτων ούτως εχόντων η Τ.Α εξακολουθεί παρ ημίν να διαδραματίζει εντελώς σκιώδη ρόλον εις την εν γένει ζωήν του Έθνους… σήμερον δέον να καταστεί κοινή συνείδησις ότι η Τ.Α είναι ο ισχυρότερος και ο καλύτερος συνεργάτης του Κράτους και ότι εις τελευταίαν ανάλυσιν οι σκοποί των ταυτίζονται »113
5.Καταλήγοντας τότε και ασκώντας κριτική στην κρατική ακηδία έναντι της ΤΑ έγραφα: «ας ελπίσωμεν – πολύ διστάζομεν να το πιστεύσομεν – ότι το κράτος θα στέρξη επιτέλους εις το να υιοθετήσει την ένταξιν της εντός των πλαισίων της νεοελληνικής πραγματικότητας. Μόνο δια της τοιαύτης εντάξεως και μόνο δια μιας ουσιαστικοποιήσεως του ρόλου αυτής θα καταστή δυνατή η κινητοποίησης των πολιτών δια τη θεραπεία των τοπικών αναγκών, πράγμα το οποίον άλλωστε αποτελεί θεμελιώδες εξ υποκειμένου δημόσιον δικαίωμα. Η στροφή αυτή του Κράτους υπαγορεύεται και εκ λόγων επιτεύξεως της εθνικής συνοχής η οποία συναρτάται με την επιδίωξιν την κοινωνικής αλλαγής, αντί της στατικής ισορροπίας … επέστη ο καιρός να αποφεύγωμεν , κατά το δυνατόν, τας υπερβολικάς ωραιοποιήσεις». (Αυτά γράφονται το1973). Είναι προφανέστατο ότι το ΠΑΣΟΚ ανακάλυψε την «αλλαγή» μετά από δύο χρόνια περίπου και μάλιστα εκ του ασφαλούς!
Το Σύνταγμα του 1975 και η Τοπική Αυτοδιοίκηση
Μετά την αυτοκατάρρευση του Απριλιανού καθεστώτος του 1967, τον Ιούλιο του 1974, η Ελλάδα εισήλθε στον ομαλό πολιτικό δημόσιο βίο, αφού προηγουμένως λύθηκαν δύο βασικά πολιτικά ζητήματα.
Πρώτο η νομιμοποίηση του εκτός νόμου ΚΚΕ και δεύτερο η αλλαγή του Πολιτειακού με την κατάργηση του θεσμού της βασιλείας.
Η εκ των εθνικών εκλογών προκύψασα κυβέρνηση, του εκ Παρισίων ελθόντος Κων/νου Καραμανλή εψήφισε το Σύνταγμα του 1975, το οποίο ναι μεν, ως προς την αντιμετώπιση του θεσμού της Τ.Α. υπήρξε προοδευτικότερο εν σχέση προς το σύνταγμα του 1952 αλλά δεν ανταποκρίθηκε ούτε στα μηνύματα των καιρών ούτε στην ικανοποίηση των οικονομικών αναγκών του θεσμού.
Η διατύπωση του σχετικού άρθρου 102 του συντάγματος 1975 έχει ως εξής:
«1.Η διοίκησις των τοπικών υποθέσεων ανήκει εις τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως των οποίων την πρώτη βαθμίδα αποτελούν οι δήμοι και οι κοινότητες. Αι λοιπαί βαθμίδες ορίζονται δια νόμου.
2. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοικήσεως απολαύουν διοικητικής αυτοτέλειας. Αι αρχαί αυτών εκλέγονται δια καθολικής και μυστικής ψηφοφορίας,
3. Δια νόμου δύναται να προβλέπονται αναγκαστικοί ή εκούσιοι σύνδεσμοι οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως προς εκτέλεσιν έργων ή παροχή υπηρεσιών, διοικούμενοι υπό συμβουλίου εξ αιρετών αντιπροσώπων εκάστου δήμου ή κοινότητας, λαμβανομένων κατ’ αναλογίαν του πληθυσμού τούτων.
4. Δια νόμου δύναται να προβλεφθεί ή εις την διοίκησιν των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως δευτέρας βαθμίδος συμμετοχή αιρετών αντιπροσώπων τοπικών επαγγελματικών, επιστημονικών καί πνευματικών οργανώσεων καί της κρατικής διοικήσεως μέχρι του ενός τρίτου του όλου αριθμού των μελών.
5. Το Κράτος ασκεί εποπτείαν επί των οργανισμών τής τοπικής αυτοδιοικήσεως, μη εμποδίζουσαν την πρωτοβουλίαν καί την ελευθέραν δράσιν αυτών.
Αί πειθαρχικαί ποιναί αργίας καί απολύσεως εκ του αξιώματος των αιρετών οργάνων της τοπικής αυτοδιοικήσεως εξαιρέσει των περιπτώσεων των συνεπαγομένων αυτοδικαίαν έκπτωσιν, απαγγέλλονται μόνον μετά σύμφωνον γνώιην συμβουλίου αποτελουμένου κατά πλειοψηφιών έκ τακτικών δικαστών.
Το Κράτος μεριμνά δια την εξασφάλισιν των αναγκαίων πόρων προς εκπλήρωσιν της αποστολής των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως.
Νόμος ορίζει τα της αποδόσεως και κατανομής μεταξύ των ως άνω οργανισμών των υπέρ αυτών καθοριζομένων καί υπό τον Κράτους εισπραττομένων φόρων ή τελών».
4.Στό σημείο αυτό πρέπει να σημειωθούν τα εξής:
Κατά τη συζήτηση του Σχεδίου του Συντάγματος στη Βουλή κατατέθηκαν σχετικές προτάσεις επί του άρθρου 102 από:
Α) Τους εκπροσώπους ς της Τ.Α. σε συνεργασία με την κίνηση για ουσιαστική Αυτοδιοίκηση (ΚΙΝΟΥΣΑ) στην οποία μετείχε και ο γράφων.
Β)Την ομάδα αρχιτεκτόνων- αιρετών εκπροσώπων- νομικών- κοινωνιολόγων και οικονομολόγων
Γ') Την ομάδα των καθηγητών Φ. Βεγλερή, Α. Μάνεοη και Γ. Κουμάντου.
Δ) Το Δημοτικό και Κοινοτικό Κίνημα του π. δημάρχου Αθηναίων Γ. Πλυτά.
Ε) Από τον γράφοντα.114
Αξίζει σ 'αυτό το σημείο να σημειώσω την έγκυρη άποψη του συνταγματολόγου Γ. Βλάχου, ο οποίος αναλύοντας τις διατάξεις του άρθρου 102 του Συντάγματος του 1975 έγραφε: «Οι διατάξεις του είναι ασαφείς, ελλειπτικές και ως ένα βαθμό και αντιφατικές»,115
5. Η κυβερνητική πλειοψηφία απέρριψε όλες τίς προτάσεις των φορέων, αλλά οι συντάκτες δέχθηκαν καί περιέλαβαν στο άρθρο 102, τίς δύο παραγράφους των προτάσεων του γράφοντος πού έλεγαν: «Εις τον δευτροβάθμιον τοπικόν όργανισμόν μετέχουν καί εκπρόσωποι της διοικήσεως τοπικών, επαγγελματικών οργανώσεων και ενώσεων συνεταιρισμών, ως ό νόμος ορίζει.
Η συμμετοχή των ανωτέρω εκπροσώπων είναι αναλογική, μη δυνάμενη να υπερβεί το 1/3 του συνολικού αριθμού των αιρετών οργάνων της δευτεροβαθμίου τοπικής αυτοδιοικήσεως» (Πρόκειται για τίς παραγράφους 6-7 των προτάσεων μου, οι οποίες ενσωματώθηκαν στη διάταξη της παραγρ. 4 του άρθρου 102, χωρίς τα Πρακτικά της Βουλής να το αναφέρουν, δηλαδή έκαναν αντιγραφή για Λογούς... δημοκρατικούς.)
Όταν η Βουλή αντιγράφει να σκεφθεί κανείς τί θα έκαναν οι παρακάτω. Κλείνοντας το ζήτημα αυτό θεωρώ χρήσιμο να σημειώσω ότι ό συντακτικός νομοθέτης απέφυγε να καινοτομήσει στην εξασφάλιση των οικονομικών της Τ.Α. με ρητή συνταγματική διάταξη, αναλαμβάνοντας δια μέσου του κρατικού προϋπολογισμού να ορίσει ένα ετήσιο ποσοστό του προς διανομήν στους ΟΤΑ.
Αυτό πρότεινε ό γράφων, με τις παραγρ. 11-12 των προτάσεών του πού έλεγαν: «Το Κράτος εξασφαλίζει τους αναγκαίους πόρους στους ΟΤΑ αναγνωρίζον την σπουδαίαν αποστολήν αυτών.
Η εξασφάλισης των πόρων πραγματοποιείται δια του κρατικού προϋπολογισμού, εκ του οποίου ποσόν 8% τουλάχιστον των τακτικών εσόδων διανέμεται ετησίως».
6 . Έτσι, το πρόβλημα των οικονομικών των ΟΤΑ, πού συνοδεύει την υπολειτουργία τους από συστάσεως του νεοελληνικού κράτους, παρέμεινε και παραμένει εκκρεμές, αφού το Σύνταγμα του 1975 περιορίστηκε στη γενική ρήτρα της παραγρ. 5 του άρθρου 102, η οποία περιορίστηκε να πει ότι «το Κράτος μεριμνά δια την εξασφάλισιν των αναγκαίων πόρων προς εκπλήρωσιν της αποστολής των ΟΤΑ...» Θα έλεγα μάλιστα, ως προς αυτό το σημείο, ότι ό «περί συστάσεως των δήμων» νόμος του 1834, συνταχθείς υπό Βαυαρών, ήταν περισσότερο φιλοαυτοδιοικητικός, ορίζοντας στην παραγρ. 17 τούτο: «Ανατίθεται εις τους Δήμους η ακριβής εκτέλεσις όλων των υποχρεώσεων, όσαι πηγάζουσιν ή εκ του κοινωνικού σκοπού των ή εκ νομίμων ειδικών λόγων».
Πρόκειται για έναν ευρύτερο εννοιολογικό προσδιορισμό των αρμοδιοτήτων και της αποστολής των ΟΤΑ, πού όχι μόνο διατήρησε αλλά και επεξέτεινε ο «Περί Δήμων» νόμος
ΔΝΖ/1912 (με τα άρθρα 19 και 83) «και «σφάγιασε το ΝΔ 2888/1954 «Περί δημοτικού καί κοινοτικού κωδικός».116
Πρόκειται για το χρόνιο πρόβλημα του περιεχομένου καί του εννοιολογικού προσδιορισμού των «τοπικών υποθέσεων», στις όποιες, όπως έλεγε ό Μ. Στασινόπουλος «πρέπει να δίδεται ευρύτατο περιεχόμενο». «Για τα ζητήματα αυτά καί τίς Προτάσεις μου στη βουλή βλ.: «Σχέδιο Συντάγματος καί ή Τοπική Αυτοδιοίκηση».117
7. Ως προς το εννοιολογικό καί ουσιαστικό περιεχόμενο των «τοπικών υποθέσεων», σημειώνω τούτη την πρόταση, πού είχε κατατεθεί, στή βουλή καί η οποία έλεγε: «2, Εντός των διοικητικών περιοχών, οι πολίτες διοικούν μετά πρωτοβουλίας καί άπ' ευθείας τάς τοπικάς υποθέσεις περιλαμβάνουσας πάν ό, τι δεν εμπίπτει εις τάς Θεμελιώδεις κρατικάς δραστηριότητας»118
Αυτή ή διατύπωση, ή οποία απορρίφθηκε, κατοχύρωνε ένα ευρύτατο πεδίο δράσεως των ΟΤΑ στο πεδίο των τοπικών υποθέσεων, τις οποίες το κράτος συμπίεζε ασφυκτικά για λογαριασμό του.119
8. Το αντιαυτοδιοικητικό αυτό γεγονός καυτηρίασε ό Μ. Στασινόπουλος, στο Δ' Συνέδριο των Πόλεων της Ελλάδος (1951) λέγοντας και τα έξης σχετικά: «Αδιάκοπος περικοπή της αυτοτέλειας της αυτοδιοικήσεως, αδιάκοπος επαύξησις εξουσίας καί πολλαπλασιασμός των περιπτώσεων προληπτικού καί ουσιαστικού έλεγχου επί της αυτοδιοικήσεως,., ιδού ή εικών της σχέσεως μεταξύ Κράτους καί αυτοδιοικήσεως κατά τάς τελευταίας δεκαετίας...» 120
Γι αυτούς τους λόγους ό διαπρεπής νομικός καί δάσκαλος μου κατέληγε: «Εικών δηλαδή εξουθενώσεως της Τ.Α. καί πλήρης μαρασμός της αυτονόμου τοπικής ζωής καί δραστηριότητος».
9. Απότοκο αυτής της πολύχρονης κρατικής πρακτικής καί αντιλήψεως υτιήρξε καί ή εξόχως αντιδημοκρατική εγκύκλιος του τότε υπουργού Εσωτερικών Κ. Στεφανόπουλου, με μία αδιανόητη επέμβαση του στο χώρο της ελευθέρας εκφράσεως γνώμης των εκπροσώπων των ΟΤΑ.
Συγκεκριμένα: Με την υπ' αριθ. 4873/10-9-1975 εγκύκλιο
που απαγόρευσε στα εκλεγμένα δημοτικά καί κοινοτικά συμβούλια «να παίρνουν αποφάσεις καί να εκδίδουν ψηφίσματα γενικού ενδιαφέροντος», σε συνδυασμό με το άρθρο 136 του Προεδρικού Διατάγματος 933/1975 «Περί κωδικοποιήσεως του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικος»
Αυτή η αντιαυτοδιοικητική και αντιδημοκρατική Εγκύκλιος έπεσε σε αχρησία, τόσο από τίς αντιδράσεις των φορέων του θεσμού όσο καί από την καταλυτική κριτική του γράφοντος.121
Το ανορθόδοξο αυτής της εγκυκλίου γίνεται περισσότερο πρόδηλο ατό το γεγονός ότι τα ψήφισμα των εκπροσώπων του θεσμού το οποίο κατατέθηκε στη βουλή κατά την συζήτηση Συντάγματος του 1975 στην παράγραφο 6 έλεγε: «Αι αρχαί της Τοπικής Αυτοδιοικήσεως δικαιούνται εις ελευθέραν έκφρασιν των σκέψεων, πολιτικών πεποιθήσεων και ελευθέραν έκφρασιν της πολιτικής των δραστηριότητος».122
Να κάνω σε αυτό το σημείο μια παρένθεση για να σημειώσω ότι μετά από δύο δεκαετίες , ο γράφων ασκούσε οξύτατη κριτική όταν ο τότε Υπουργός έγινε Πρόεδρος της Δημοκρατίας . Έψεξε τις παλιμβουλίες στην πολιτική και ιδεολογική του δολιχοδρομία. 123
Στην Ελλάδα της αρπαχτής και της παρακμής όσες περισσότερες πολιτικές και ιδεολογικές κωλοτούμπες κάνουν οι πολιτικάντιδες τόσο περισσότερο ανεβαίνουν !
10. Σημειώνοντας αυτό το γεγονός επεδίωξα να αναδείξω τις οπισθοδρομικές αντιλήψεις οι οποίες επικράτησαν στους κόλπους των κρατικών φορέων και μάλιστα σε μια χρονική περίοδο , στην οποία υποτίθεται άρχιζε ένα νέο δημοκρατικό πνεύμα.
(Συνεχίζεται) ΓΙΑ ΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ...
0 σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου