ΣΥΝΕΧΕΙΑ ΠΕΡΙ ΤΟΥ ΘΕΣΜΟΥ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ..
Του πολίτη Π.Λ.Παπαγαρυφάλλου
Αν δεν εμφανίζεται σωστά κάντε κλικ εδώ
Η Άγνωστη Τοπική Αυτοδιοίκηση
του Παναγ. Παπαγαρυφάλλου
Συνέχεια 9η
Μέρος Δεύτερον: Η Τοπική Αυτοδιοίκηση από την Λήξη του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου έως το Σύνταγμα του 1975
Κεφάλαιον Πρώτον
Η λειτουργία του θεσμού υπό το καθεστώς του Συντάγματος του 1952
Πριν αναφερθώ στο Σύνταγμα του 1952, σημειώνω την πιο δημοκρατική διάταξη του άρθρου 107 του δημοκρατικού Συντάγματος του 1927, το οποίο ορίζει:
«Το κράτος διαιρείται εις περιφερείας, εντός των οποίων οι πολίται διαχειρίζονται απ΄ ευθείαςτας τοπικάς υποθέσεις, ως νόμος θέλει ορίσει. Η κοινότης αποτελεί την πρώτη βαθμίδα των τοιούτων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως οι οποίοι πρέπει να είναι κατ’ ελάχιστον όριον δύο βαθμών, ανεξαρτήτως των Δήμων και των Συνδέσμων των κοινοτήτων. Το δικαίωμα του αποφασίζειν εις τους ανωτέρω οργανισμούς επί ζητημάτων εις την σφαίρα της Τοπική ς Αυτοδιοικήσεως ανήκει απαραιτήτως εις αιρετάόργανα εκλεγόμενα δια καθολικής ψηφοφορίας ή και αμέσως εις το σύνολον τωνεις έκαστον εξ’ αυτών ανηκόντων πολιτών. Το κράτος ασκεί, καθώς ο νόμος θέλει ορίσει, μόνον ανώτατην εποπτείαν επί των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως μη εμποδίζουσαν την πρωτοβουλίαν και την ελευθέραν δράσιν αυτών. Το κράτος δύναται να συντρέχει οικονομικώς τους ΟργανισμούςΤοπικής Αυτοδιοικήσεως».
Είναι προφανέστατο ότι το βραχύβιο Σύνταγμα του 1927 υπήρξε πολύ περισσότερο φιλοαυτοδιοικητικό από το μεταπολεμικό Σύνταγμα του 1952, το άρθρο 99 του οποίου περιορίστηκε σε μια λακωνική διάταξη η οποία έλεγε «Η διοικητική οργάνωσις του κράτους βασίζεται στην αποκέντρωσιν και την τοπικήν αυτοδιοικήσιν, ως νόμος ορίζει. Η εκλογή των δημοτικών και κοινοτικών αρχών γίνεται δια καθολικής ψηφοφορίας».
Πρόκειται περί δύο Συνταγμάτων και δύο αντιλήψεων για τον ρόλο και την αποστολή του θεσμού που απέχουν παρασάγγες. Το Σύνταγμα του 1927 του έδινε φτερά και βάση απογείωσης, ενώ τοΣύνταγμα του 1952 τον καθήλωνε σε στασιμότητα και στη μιζέρια και κατά την έγκυρη άποψη του Φ. Βαγλερή«έδειχνε δυσπιστία στην αυτοδιοικήση». 96Πρόκειται για ένα γεγονός το οποίο, κυρίως ανέδειξα στο έργο μου: «Το πρόβλημα της ουσιαστικοποιήσεως των αρμοδιοτήτων της Τοπικής Αυτοδιοικήσεως εν Ελλάδι και οι δικαιολογητικαί βάσεις της διευρύνσεως τούτων». 97
Καρπός του αντιαυτοδιοικητικου Συντάγματος του 1952 υπήρξε το Ν.Δ.2888/1954 με το οποίο θεσπίστηκε ο τότε Δημοτικός Κώδικας ο οποίος επέβαλε ασφυχτικούς ελέγχους κάθε λογής στη δράση του θεσμού. 98
4. Είναι αυτονόητον ότι το Κοίλον, περιεχόμενον του θεσμού, εξ απόψεως αρμοδιοτήτων , και το πλέγμα των δεσμεύσεων στην δράση του, έχει δυσμενέστατο αντίκτυπο και στα έσοδα του, τα οποία δεν επαρκούσαν στοιχειωδώς στην εκπλήρωση της αποστολής του. (βλ το έργο μου «Η μεταπολεμική εξέλιξις και διάρθρωσις των οικονομικών της Τ.Α. στην Ελλάδα – μετά συγκριτικών στοιχείων των Ευρωπαϊκών Χωρών»), στην «Επιθεώρηση Τοπικής Αυτοδιοικήσεως » τεύχη (Δ-Ε Απριλίου- Μαΐου 1975 και ειδικότερα το Δεύτερο Κεφάλαιο).Το γεγονός αυτό οδηγούσε ευθέως στην απόλυτη εξάρτηση των ΟΤΑ από το Κράτος- Κόμμα το οποίο δια της μεθόδου των επιλεκτικών χορηγήσεων, ασκούσε κηδεμονία στη δράση τους.99
5. Των πράγματων ούτως εχόντων, στην πιο πάνω έρευνά μου, κατέληγα στο συμπέρασμα ότι: «Το οικονομικό πρόβλημα των ΟΤΑ εκκρεμεί εις την χώραν μας από της συστάσεως του νοελληνικού Κράτους».100
΄Ενα Κράτος στο οποίο κατά τη χρονική περίοδο 1958-1965, «τα συνολικά έσοδα της Τ.Α. ανήρχοντο εις το 50% της εθνικής δαπάνης δια ποτά καί καπνόν και εις το 27% της εθνικής δαπάνης δια κρέας» κατά μέσον όρον.101
Είναι αυτονόητο ότι υπό τίς προϋποθέσεις αυτές, κάθε άσκηση δημοτικής καί κοινοτικής πολιτικής και εκπλήρωση στοιχειωδών καθηκόντων, τα οποία απορρέουν από τη φύση καί την αποστολή της αυτοδιοικήσεως ήταν αδύνατη.
6. Πρόκειται για ένα γεγονός, το οποίο καθιστούσε δυσμενέστερη η πληθώρα των ΟΤΑ στην Ελλάδα, οι οποίοι περισσότερο έμοιαζαν με φαντάσματα παρά με αυτοδιοικούμενους λειτουργικούς οργανισμούς, ικανούς να ικανοποιήσουν στοιχειωδώς τίς τοπικές ανάγκες των κατοίκων.
Εντελώς ενδεικτικά παραθέτω τα έξης στοιχεία από την Απογραφή του 1951, σύμφωνα με την οποία ο συνολικός αριθμός των κοινοτήτων ανερχόταν σε 5.756, από τίς όποιες 5.453 δηλαδή ποσοστό 94,7% είχαν πληθυσμό κάτω των 2.000 κατοίκων ενώ παραλλήλως υπήρχαν καί 10.900 οικισμοί, από τους οποίους οι έχοντες αριθμό κατοίκων κάτω των 2.000 ήταν 10.489 δηλαδή το 96% του συνόλου τους.
7. Αξίζει να σημειωθεί ότι ο κύριος όγκος των κοινοτήτων πού είχαν πληθυσμό μεταξύ 1.000-1.999 ανερχόταν σε 906, πού αντιπροσώπευαν 1.220.000 κατοίκους δηλαδή το 15,7%.102
8. Υπό το φως αυτών των δεδομένων καί της διαπιστώσεως της εδώ Αμερικανικής Αποστολής ότι «ή Ελλάς ήτο πιθανώς ή πλέον συγκεντρωτική χώρα μεταξύ των ελεύθερων εθνών», γίνεται πρόδηλον ότι ή ελληνική αυτοδιοίκηση αυτής της δεκαετίας (1951-1961) αποτελούσε σκιά αυτοδιοικήσεως, η οποία όπως εγκύρως γράφτηκε, οδηγούσε «σε ολοσχερή απώλεια πάσης εξουσίας επί των τοπικών υποθέσεων».103
Αξίζει, επίσης να σημειωθεί, ότι σύμφωνα με τα απογραφικά στοιχεία του 1951 επί συνολικού πληθυσμού 7.632.000 της Ελλάδος, τα 4.310.000 διαβιούσαν σε Κοινότητες δηλαδή το 78,4%, ενώ οι δήμοι άνω των 20.000 κατοίκων ανέρχονταν σε 35 αντιπροσωπεύοντας το 27% του πληθυσμού.
9. Επρόκειτο για μία τοπική αυτοδιοίκηση με γυάλινα πόδια την οποία δεν ισχυροποίησε ο νέος Δημοτικός καί Κοινοτικός Κώδικας, ό οποίος κυρώθηκε με το Ν.Δ. 2888/ 1954, ό οποίος κάθε άλλο παρά ήρθε ν' αντιμετωπίσει τα πολλαπλά λειτουργικά αδιέξοδα του θεσμού, μη απομακρυνόμενος ουσιαστικώς από τις ρυθμίσεις του Κώδικα ΔΝΖ/1912.
Το γεγονός αυτό προκάλεσε την αντίδραση των εκπροσώπων του θεσμού, οι οποίοι στα Συνέδριά τους ζητούσαν την ισχυροποίηση-συγχώνευση των μικρών κοινοτήτων, ενώ γνωστός καθηγητής του διοικητικού δικαίου, διατύπωσε τη δυσμενή κριτική του γράφοντας: «Λόγω ενός ουτοπικού φιλελευθερισμού του νόμου καί προσέτι της αρνήσεως της κεντρικής διοικήσεως να επιχειρίση ανασύστασιν των κοινοτήτων-φαντασμάτων, αι δυνατότητες οιασδήποτε τοπικής δράσεως θυσιάζονται είτε χάριν αφηρημένων αρχών, είτε χάριν της εκλογικής σκοπιμότητας».104
Την ίδια περίοδο, ο γνωστός Κοινοτιστής Κ. Καραβίδας, ασκώντας οξύτατη κριτική στην Κυβερνητική Πολιτική έγραφε καί τα έξης: «Η σημερινή εν Ελλάδι Τοπική, ως λέγεται, Αυτοδιοίκησις, άνωθεν δοτή... πράγματι ως μία τυπική γραφειοκρατική υπηρεσία, ως π.χ. δια την τήρησιν των ληξιαρχικών βιβλίων κ.λπ. ευρίσκεται εις πολύ μεγάλην απόστασιν από την πανάρχαιαν κοινοτικήν μας παράδοσιν, η οποία διεμορφώθη αυτοκαθοριστικά δια μέσου των αιώνων, ως ουσιαστικόν βίωμα, κατ' ακριβείαν ως όρος υπάρξεως....»105
10. Ήταν η εποχή κατά την οποία υπήρχε έκδηλη αντίφαση των προθέσεων καί των πραγματώσεων του ελληνικού κράτους, το οποίο άλλα διεκήρυσσε στην Αιτιολογική έκθεση του δημοτικού καί κοινοτικού Κώδικα (ΝΔ 2888/ 1954) καί άλλα έκανε στην πράξη. Ανεξαρτήτως όμως αυτού του γεγονότος, ο Κώδικας προέβαινε στην καταγραφή των τοπικών υποθέσεων, τις οποίες ανέθετε στους ΟΤΑ και μάλιστα κατ' αποκλειστικότητα. Ανάμεσα σ’ αυτές σημειώνω:
α) Κατασκευή, συντήρησις καί λειτουργία συστημάτων υδρεύσεως.
β) Η κατασκευή, συντήρησις καί λειτουργία συστημάτων υπονόμων καί αποχετεύσεων.
…
στ) Η κατασκευή, συντήρησις καί λειτουργία συστημάτων άδρεύσεως καί εγγειοβελτιωτικών έργων,
ζ) Η κατασκευή, συντήρησις καί λειτουργία δημοτικών και κοινοτικών αλσών, παιδικών κήπων, υπαιθρίων κοινοχρήστων χώρων αναψυχής...106
Καταλήγοντας, ως προς το νομοθετικό καθεστώς του Δημοτικού Κωδικός του 1954, σημειώνω ότι αυτό ήταν τόσο ασφυκτικό στη δράση των ΟΤΑ ώστε αδυνατούσαν να προβούν στη χορήγηση έστω καί μίας γαλοπούλας σε άπορες οικογένειες τα Χριστούγεννα χωρίς την έγκριση του Νομάρχου, όπως έγραφα στίς πιο πάνω εργασίες μου.
Στό σημείο όμως αυτό είναι χρήσιμο να επισημανθούν οι έγκυρες παρατηρήσεις του Φ. Βεγλερή, ο οποίος αναφερόμενος στη σημασία των νομοθετικών κειμένων, έγραφε ότι από πλευράς εφαρμοστέας δημοτικής καί κοινοτικής πολιτικής έχουν μεγαλύτερη σημασία όχι αυτές καθ' αυτές οι διατάξεις πού διέπουν τη λειτουργία καί τη δράση των ΟΤΑ αλλά η δυνατότητα να εκτελέσουν τις αρμοδιότητες οι οποίες τους ανατίθενται.
Άλλο τί ορίζει η νομοθεσία καί εντελώς διαφορετική είναι στην πράξη η δραστηριότητα των ΟΤΑ, των οποίων οί καταγραφόμενες αρμοδιότητες ασκούνται ταυτοχρόνως καί «από ειδικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, δημοσίων επιχειρήσεων καί ιδιωτικές εταιρείες»107.
11. Από τα απογραφικά στοιχεία του 1961, ως προς τη δομή του κοινοτικο-δημοτικού μας συστήματος προκύπτει ότι τα πράγματα παρέμειναν στην ίδια περίπου κατάσταση με την απογραφή του 1951.
Αυτό το αντιαναπτυξιακό γεγονός αποτέλεσε ανασχετικό παράγοντα για κάθε κοινωνική, οικονομική καί πολιτιστική άνοδο των τοπικών κοινωνιών, των οποίων οι ΟΤΑ « όχι μόνο εστερούντο Κοινοτικών Γραφείων αλλά καί αυτής της δυνατότητας να τοποθετηθούν τα μέλη του συμβουλίου πέριξ μίας τράπεζας» καί αυτό «αφορούσε το 98% των Κοινοτήτων».108
Αυτή η υπολειτουργία ή «ανυπαρξία» της αυτοδιοικήσεως συνεχιζόταν παρά το γεγονός ότι ο δημοτικός κώδικας ( Ν.Δ. 2888/1954) προέβλεπε τη δυνατότητα καταργήσεως των μικρών καί αναιμικών κοινοτήτων και της συγχωνεύσεώς τους «με συνεχόμενον δήμον ή κοινότητα» ενώ προς την ιδία κατεύθυνση είχε ήδη κινηθεί καί η ΚΕΔΚΕ, ήδη από το 1953 με υποβολή σχετικού υπομνήματος στο Υπουργείο των Εσωτερικών.109
12. Εν αναφορά προς τα οικονομικά των ΟΤΑ κατά τη χρονική περίοδο 1954-1967 πρέπει να σημειωθεί ότι αυτά υπήρξαν -όπως πάντα- πενιχρά τόσο εξ ιδίων φορολογικών εσόδων όσο καί από κρατικές επιχορηγήσεις, οι οποίες έβαιναν μειούμενες εν συγκρίσει προς τα έσοδα του Κρατικού Προϋπολογισμού.
Συγκεκριμένα, από την ανάλυση σχετικού πίνακος αυτής της περιόδου προέκυψε ότι κατά το διάστημα αυτό τα έσοδα των ΟΤΑ εν σχέσει προς τα έσοδα του Κράτους μειώθηκαν από 5% σε 4,8%.110 Υπό το κράτος των γλίσχρων εσόδων των ΟΤΑ ήτο επόμενον, η αδύνατη συμβολή τους στον τομέα των επενδύσεων.
Αντιγράφω το αναλυτικό συμπέρασμα στο οποίο είχα καταλήξει το 1975: «Ήτοι, εκ της αναλύσεως των ως άνω στοιχείων προκύπτει ότι το σύνολον των δημοσίων επενδύσεων κατά το διάστημα 1960-1967, ήταν άνωτερον των αντιστοίχων επενδύσεων των ΟΤΑ, κατά 11.500 φορές περίπου, ενώ το σύνολον των ιδιωτικών επενδύσεων ήταν άνωτερον κατά 25.200 φορές», καί καταλήγοντας έγραφα: «Αυτό σημαίνει ότι οι ΟΤΑ, αδυνατούν να επηρεάσουν καί να διαμορφώσουν την τοπικήν ζωήν καί το περιβάλλον εντός του οποίου διαβιούν οι δημόται των».111
(Συνεχίζεται)
0 σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου